تعریف بحران
بحران در طی زمان تاریخ مكتوب بشری همواره با انسانها بوده و نسلهای بشری همواره مجبور به تحمل بحرانها و خسارتها و صدمات ناشی از آن شده و پس از چندی نیز از مشقات آن رهایی یافته و زندگی نیز همچنان مسیر طبیعی خود را ادامه داده است. به هرحال عوامل خاصی وجود دارند كه باید از نقطه نظر مدیریت بحران مورد توجه قرار گیرند.
- قطع و انفصال روند طبیعی زندگی
- آثار ناگوار انسانی مانند فوت، آسیب دیدگی و …
- آثار مخرب بر تشكیلات اجتماعی مانند انهدام و یا خسارت دیدن سیستمهای دولتی،ساختمانها،آب و برق، گاز، مخابرات
بحران حادثهای است كه بطور طبیعی یا توسط بشر به صورت ناگهانی یا فزاینده به وجود آید و سختی و مشقتی را به جامعه انسانی تحمیل نماید كه جهت بر طرف كردن آن نیاز به اقدامات اساسی و فوق العاده باشد.
مدیریت بحران
ساخت و ساز بی رویه انسانها در حریم گسلها و مسیر مسیلها، افزایش بیرویه جمعیت و میزان مصرف از منابع طبیعی، عدم شناخت كافی از طبیعت و رفتار واقعی آن، در بعضی از كشورها و فرهنگها عدم وجود وجدان كاری و احساس مسئولیت در طراحی و اجرای پروژهها و در نهایت عوامل خرابكار و دیگر عواملی كه بدست بشر و بدون توجه به پتانسیل و خطرات بالقوه منطقهای انجام میگیرد، به تشدید بحرانها یا فجایع انسانی میافزاید. بدین دلیل است كه بحرانها به عوامل بسیار زیادی از جمله عوامل طبیعی و عوامل انسانی بستگی داشته و بنابراین، ساختار و شكل پیچیدهای به خود میگیرند كه مبارزه با آنها را بسیار دشوار و پیچیده مینماید.
مدیریت بحران در برگیرنده یك سری عملیات و اقدامات پیوسته و پویا بوده و بطور كلی براساس تابع كلاسیك مدیریت كه شامل برنامه ریزی، سازماندهی، تشكیلات، رهبری و كنترل، استوار است. در واقع در مدیریت بحران، معمولاً چندین سازمان مختلف درگیر انجام وظایفی میشوند كه باید با هماهنگی كامل نسبت به پیشگیری از بحران، كاهش آثار آن و آمادگی لازم اقدام نمایند و به نحو مطلوبی نسبت به انجام تمهیدات لازم و ضروری و نیز بهبود اوضاع بعد از بحران اقدام نمایند. لذا تعریف جامع مدیریت بحران به شحر زیر است.
مدیریت بحران علمی كاربردی است كه به وسیله مشاهده سیستماتیك بحرانها و تجزیه و تحلیل آنها در جستجوی یافتن ابزاری است كه از طریق آنها بتوان از بروز بحرانها پیشگیری نموده یا در صورت بروز آن در خصوص كاهش آثار آن، آمادگی لازم، امداد رسانی سریع و بهبودی اوضاع اقدام نمود.
آثار بحران در سطح ملی
آثار كلی بحران به دو صورت زیر نمایان میشود.
- ازدست رفتن دارائیهای موجود به صور مختلف
- تخصیص منابع و عزم ملی جهت بهبودی و بازسازی اوضاع و شرایط پس از وقوع بحران بجای تخصیص دادن منابع و عزم ملی جهت توسعه اقتصادیی ملی.
مدیریت عملی بحران
مدیریت عملی بحران در مجموع به بررسی منابع موجود و نیازهای واقعی اجرای مدیریت در شرایط بحرانی و در سطوح مختلف دولتها پرداخته و نظر به محدودیتهای منابع و نیز با هدف جلوگیری از تشكیلات و سازماندهی اضافی، بهترین و كار آمدترین راه حلهای ممكن را ارائه مینماید. لذا باید موارد زیر به صورت كامل مورد بررسی قرار گرفته و به صورت كامل تشریح شوند.
- احتمال وقوع بحران و خطرهای ناشی از آن
- منابع موجود
- اقدامات مورد نیازدر هر یك از بخشهای چرخه مدیریت بحران
- نیازهای سازمانی و تشكیلاتی
- كاستیهای برنامه زیری
- بررسی دقیق خطر وقوع بحران
- آموزش
از آنجا كه خطر عبارتست از حادثه تهدید كنندهای كه در هر لحظه میتواند به دلیل عوامل طبیعی یا غیرطبیعی (توسط بشر) بوجود آید. لذا بررسی و شناخت خطر، بصورت اساسی با بررسی دقیق شرایط محلی كشورها ارتباط داشته و معمولاً جهت انجام این گونه بررسیها، نیاز بسیار زیادی به نظرات موسسات تخصصی و مسئولین ذی صلاح، آمار و اطلاعات جمع آوری شده مربوط به بحرانهای گذشته را دارد. بررسیهای شناخت خطر بحران بطور معمول شامل مكان یابی و نقشه ریزی محلهای خطر برای هر یك از عوامل خطر ساز است. این نوع نقشهها، مكانهایی را كه احتمال وقوع بحرانهای طبیعی یا ساخته بشر در آنجا وجود دارد را بطور مشخص تعیین مینماید.
تعیین میزان آسیب پذیری
پس از انجام بررسیهای شناخت خطر بحران، مهمترین اصل، انجام مطالعات و بررسیهای آسیب پذیری جمعیت، ابنیه، تأسیسات و دارائیها نسبت به بروز بحران است.
برآورد دقیق تناوب و میزان بروز خطر بحران
خطر بروز بحران دارای دو بعد تناوب و میزان است. ارزیابی احتمال وقوع خطر با توجه به اطلاعات اولیه مربوط به پراكندگی جمعیت، اهداف توسعه و نیز میزان آسیب پذیری مكانهای مختلف صورت میپذیرد و طبق آن نقشه مكانهایی كه با درجه بالای بروز خطر بحران مواجه هستند، تهیه میشود.
سیاست گذاری ملی مدیریت بحران
سیاست گذاری ملی مدیریت بحران، از اهمیت و جایگاه خاصی برای مقابله با عوارض ناشی از بحرانهای مختلف دركشورها، برخوردار است، چرا كه با در نظر گرفتن چنین شرایطی است كه سومین امر در مدیریت بحران، قادر به انجام اقدامات و عملیات لازم و ضروری خواهند بود. سیاست گذاری ملی مدیریت بحران در حقیقت شامل تمامی سطوح مختلف تشكیلاتی و سازمانی ملی بوده و باید از عالیترین سطح تا پائینترین سطح را در برگیرد. یك سیاست ملی مدیریت بحران كه به صورت كامل و به نحو مطلوبی تعریف شده باشد. باید شامل موارد زیر باشد.
- مشخص كننده نقش اساسی رهبری دولت در كلیه امور مربوط به بحران باشد.
- نشان دهنده جایگاهی برای قانونگذاری و دستورالعملهای مربوط باشد.
- مشخص كننده یك ساختار سازمانی مناسب، مطلوب و كارا با تقسیم كار اصولی و منطقی باشد.
- مشخص كننده جهت گیری خاص به منظور تخصیص و كاربرد بهینه منابع موجود در راستای مقابله با خطر بحران باشد.
- مشخص كننده توان و قدرت ملی جهت مقابله با بحران و نیز ارائه دهنده جایگاه و میزان مناسب كمكهای بین اللملی در مواقع مورد نیاز باشد.
بنابر این جهت تعریف و تشریح یك سیاست ملی كامل، موزن و متناسب، ضروری است چندین عامل اصلی مورد توجه قرار گیرد كه اهم آن به شرح ذیل خواهند بود.
- تعریف دقیق خطر تهدید كننده بحران.
- شناخت كامل آثار ناشی از بحران.
- تعیین منابع موجود جهت مواجهه و مقابله با بحران.
- شناخت تشكیلات مناسب سازمانی كه باید آماده پاسخگویی سریع و بهبودی اوضاع در مواقع بروز بحران باشد.
- تعریف ارتباط میان سیاست ملی مدیریت بحران با سیاستهای ملی در نظر گرفته شده در بخشهای دیگر، بخصوص رابطه بین سیاست مدیریت بحران با سیاستهای منظور شده جهت توسعه ملی و حفاظت از محیط زیست.
عناصر اصلی و كلیدی سیاست ملی مدیریت بحران
گزینههای موجود
به منظور شناخت گزینههای در دسترس به عنوان عناصر اصلی و كلیدی سیاست گذاری ملی مدیریت بحران، لازم است كه چرخه مدیریت بحران مورد بررسی قرار گیرد، چرا كه هر یك از بخشهای این چرخه را باید به عنوان یك عامل اساسی در سیاست گذاری ملی محسوب نمود، این گزینهها به شرح زیر هستند.
- پیشگیری از بحران
- امداد رسانی
- كاهش آثار مخرب بحران
- بهبودی
- آمادگی
- توسعه عمرانی
نیازهای اساسی جهت مقابله با بحران
نیازهای اساسی جهت رویارویی با هر بحرانی اگر چه ممكن است در اصول جزئی متفاوت باشد ولی در اصول تعریف شده زیر كاملاً مشترك است. این اصول اساسی شامل موراد زیر است.
- سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران
- برنامه ریزی
- استفاده از تخصصهای لازم
- كاربرد بهینه منابع
- آموزش
فلسفه مقابله با بحران
به طور كلی، هر بحران آثار گسترهای بر كشورها، دولتها و همچنین مردمان آن دارد. بنابر این مسؤولیت اصلی مقابله با بحران از جمله وظایف دولتها بوده و لذا دولتها مسئوولیت مستقیم تهیه نیازهای بوجود آمده در اثر بحران را همانند مسؤولیتهایی دیگر خود در زمینه فراهم نمودهاند. امكانات و شرایط توسعه ملی بردوش خواهند داشت.
اگر چه دولتها معمولاً نیاز به كمكهای همه جانبه از سوی سازمانهای غیر دولتی، بحش خصوصی و عموم مردم و در بعضی مواقع حتی كمكهای بین المللی نیز دارند ولی مسئوولیت كلی و اصل مقابله با بحران بر عهده خود دولتها قرار دارد. در واقع این تشكیلات دولتی و منابع تحت اختیار آنها است كه عهده دار انجام عملیات و اقدامات ضد بحران هستند.
در مواقع بروز بحران، بخشها و ادارات مختلف دولتی و بخصوص واحدهائی كه خدمات اضطراری را ارائه مینماید باید بیشتر از مواقع عادی با توجه به قرار گرفتن در شرایط دشوار نسبت به انجام امور هماهنگی با سایر واحدها و ادارات دولتی اقدام نمایند. برخی از اوقات در شرایط بحرانی نیازهایی بوجود میآید كه دستگاهها و بخشهای مختلف دولتی در شرایط عادی مجبور به تأمین آنها نیست. و این گونه نیازها با توجه به آثار خاص هر بحران بروز مینماید. به همین دلایل است كه جهت مقابله با بحرانها نیاز مبرمی به وجود سیستم مدیریت بحران است و همواره این حقایق را باید در مورد سیستم مدیریت بحران مد نظر قرارداد.
- سیستم مدیریت بحران هیچگاه دستگاههای دولتی را كنترل نمینماید.
- سیستم مدیریت بحران به دستگاههای دولتی نحوه انجام فعالیتهای آنها را دیكته نمینماید.
- وظیفه اصلی سیستم مدیریت بحران حصول اطمینان از وجود هماهنگی میان منابع و عملیات دستگاههای دولتی و در صورت لزوم دستگاههای غیر دولتی به منظور ارائه بهترین اقدامات ضد بحران در تمام اوقات و در مطلوبترین نحو ممكن است.
سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران
سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران دارای خصوصیات ویژهای است. شرح مختصری از سیستم تشكیلاتی مدیریت بحران و خصوصیاتی را كه این سیستم شامل نمیشود ارائه میکند.
- سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران، سیستم موجود تشكیلات دولتی را مجدداً شبیه سازی و ایجاد نمینماید.
- این سیستم دستگاهها و نهادهای دولتی را تحت كنترل خود در نمیآورد.
- این سیستم خارج از منشور یا شرح خدمات تنظیم شده توسط دولت عمل نمینماید (مگر در شرایط بسیار خاص و اضطراری).بدین ترتیب سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران یك سیستم كمكی و منظم به سیستم متداول دولتی است كه در راستای توانا ساختن سیستم دولتی برای ارائه هر چه بهتر خدمات مورد نیاز در مواقع بحرانی ضروری است.
ملاحظات مهم در طراحی سیستم سازمانی مدیریت بحران
ساختار سیستم سازمانی
سیستم سازمانی مدیریت بحران، سیستمی تخصصیتر یا مافوق سیستم موجود دولتی نبوده و بالعكس از منابع و امكانات و تشكیلات موجود دولتی جهت مقابله با بحران بهره میجوید. به عنوان مثال، شورای عالی مدیریت بحران لزوماً از مقامات خاصی كه در امر مدیریت بحران فعالیت دارند تشكیل نمشود. بلكه به طور طبیعی این شورا از مقامات عالی رتبه دولتی همانند وزیران و همچنین نمایندگانی از سازمانهای غیر دولتی تشكیل میشود. انتخاب این مقامات بیشتر به دلیل این است كه آنها در واقع مناسبترین افرادی هستند كه از كم و كیف منابع موجود و همچنین كاربرد آنها در محدوده فعالیتهای بخشهای خود مطلع بوده و در ضمن با اصول مدیریت و سیستمها نیز آشنایی كافی دارند.
استفاده از ساختار تشكیلاتی دولت
سیستم تشكیلاتی و سازمانی مدیریت بحران از سیستم تشكیلات دولت چه در عرض و چه در طول به طور كامل استفاده مینماید و از سطح ملی تا سطح استانی و همچنین تا سطح شهرستان و شهر را پوشش میدهد و از آنجائی كه سیستم تشكیلاتی و سازمانی دولت در اصل یك سیستم سازمانی دائمی است، بنابر این بنا نهادن سیستم سازمانی مدیریت بحران بر اساس آن كاملاً منطقی و مناسب خواهد بود. طبق تجربیات بدست آمده، ایجاد سیستم سازمانی خاص و یا مجزا از سیستم دولتی جهت مقابله با بحران تحت هیچ شرایطی مناسب نبوده است.
كاربرد منابع غیر دولتی در سیستم سازمانی مدیریت بحران
جریان منابع و امكانات غیر دولتی به سهولت قابل ادغام و هماهنگی در سیستم مدیریت بحران است. مدیریت و هماهنگی امور مربوط به منابع غیر دولتی از طریق شورای عالی مدیریت بحران و اداره مركزی مدیریت بحران (به وسیله یك ارتباط سیستماتیك با سازمانهای غیردولتی) و گروه كنترل عملیاتی و همچنین تیم فنی مشورتی صورت میپذیرد كه نمایندهای از سازمانهای غیر دولتی نیز در آنها شركت دارند.
درگیری شهرها و روستاها
بحران در شهرها و روستاها اتفاق میافتد و در مواقعی حتی چندین شهر و روستا را به یكباره و در یك زمان تحت تأثیر آثار مخرب خود قرار میدهد. بنابراین هر سیستم سازمان مدیریت بحران باید تمامی امور مربوط به درگیری شهرها و همچنین نحوه مشاركت آنها در مواقع بحرانی را مورد توجه قرار داده و در سه بخش از فعالیتها و اقدامات مربوط به چرخه مدیریت بحران شامل بخشهای آمادگی و پاسخگوئی و امدادرسانی و بهبودی و عادی سازی شرایط و تمهیدات لازم را منظور نماید. در واقع در طراحی سیستم سازمانی مدیریت بحران و همچنین در بررسی كارآیی سیستم مورد نظر، توصیه می شود كه ابتدا نیازها و تمهیدات ضروری در سطح شهر و روستا مورد توجه قرار گرفته و سپس ترتیبات لازم در سطوح بالاتر، به گونهای تنظیم شود كه كلیه نیازهای مطرح شده در سطح شهر و روستا و یا به عبارتی خط مقدم (جبهه بحران) را تأمین نماید.
سیستمها و امكانات تخصصی
سیستم سازمانی مدیریت بحران ضرورتاً یك سیستم پویا بوده كه تمام بخشهای چرخه اساس مدیریت بحران در آن مشاركت داشته و عملیاتی را انجام میدهند. در واقع عملكرد بخشهای مختلف چرخه اساسی بحران محدوده نسبتاً وسیعی از سیستمها و امكانات مختلف تخصصی را طلب مینماید، كه شامل موارد زیر است.
- جهت گیری و هماهنگی بین امور عملیاتی مربوط به بحران
- فعالیتهای مربوط به مركز عملیات اضطراری
- آماده سازی و فعال نمودن سیستم مدیریت بحران در زمان لازم
- محاوره و بر قراری ارتباطات
- اعلام خطر
- بررسی و تعیین میزان خسارت
- مدیریت اطلاعات
- سرویس رسانی اضطراری
بررسی نیازهای كلی سازمانی مدیریت بحران نشان دهنده این واقعیت است كه تعیین و شناخت محدوده سیستمها و امكانات تخصصی مورد نیاز جهت مقابله با یك سری جریانات خاص، امر ضروری در مدیریت بحران به شمار میآید. همچنین به وضوح میتوان اظهار نمود كه سیستم سازمانی موزون و كارآ، یكی از كلیدهای اساسی هر برنامه موفق مدیریت بحران محسوب میشود. نهایتاً باعث ارائه یك نتیجه نهائی یا به عبارتی یك محصول نهائی به نام (هماهنگی عملیاتی) در هنگام انجام عملیات پاسخگوئی و امدادرسانی میشود.
برنامه ریزی
برنامه ریزی جهت مقابله با بحران دارای خصوصیات زیر است.
- روش هماهنگ و روشن را جهت مقابله با بحران تعیین مینماید.
- مرجعی عمومی برای كلیه وزراتخانه، دستگاههای اجرائی و مسئوولان ذی ربط درامر مدیریت بحران ارائه نماید.
- مبنایی جهت هماهنگی در عملیات است.
- تقسیم كار و مسئوولیتها را به وضوح مشخص مینماید.
- آموزشهای مربوط به بحران را مشخص مینماید.
- چهارچوبی برای بررسی و تجدید نظر در نیازهای فعلی و آینده مدیریت بحران است.
كاربرد بهینه منابع
منابعی كه جهت مقابله با بحران به كار گرفته میشوند ممكن است از بخشهای مختلف تأمین شوند كه شامل موارد زیر هستند.
- وزارتخانهها و دستگاههای دولتی (بعضی اوقات شامل نیروهای مسلح نیز میشود).
- سازمانهای غیر دولتی
- افراد و گروههای مختلف اجتماع
- گروهها و مؤسسات بین المللی
به علت تنوع محلهای تأمین منابع، بدیهی است كه در روند برنامه ریزی احتمال اینكه بعضی از منابع از محلهای مختلف به طور صحیح و با دقت زیاد برآوردد نشود بسیار زیاد است. از جمله میتوان برآورد دقیق منابع مربوط به گروهها و مؤسسات بین المللی اشاره نمود كه در این صورت مسئوولین هدایت و هماهنگی مدیریت بحران، ممكن است، در كاربرد بهینه كل منابع، جهت انجام عملیات پاسخگوئی و امداد رسانی با مشكلاتی مواجه شوند.
مدیریت بهینه منابع در حقیقت بر چهار اصل زیر استوار است.
- وجود یك مركز عملیات اضطراری قدرتمند
- وجود یك سیستم اطلاعاتی خوب
- گفتگو و ارتباط نزدیك و دو جانبه بین مسئوولین هدایت و هماهنگی و سازمانهای منبع
- احساس مسئولیت سازمانهای منبع در قبال وظایف عملیاتی خود با در نظر گرفتن توانایی و ظرفیتها
استفاده از تخصصهای لازم
در بخشهای مختلف مدیریت بحران، تخصصهای گوناگون و متفاوتی جهت انجام عملیات مورد نیاز است. استفاده بهینه ازكلیه تخصصهای موجود و یا مورد نیاز جهت افزایش كارآیی مدیریت بحران با توجه به ابعاد و آثار ناشی از بحران، یكی از تنگناهای اساسی در مدیریت بحران است. زیرا این احتمال وجود دارد كه تخصصهای لازم در مواقع بروز بحران در سازمانهای مربوطه به حد كافی موجود نباشد یا اگر در حد مورد نیاز بوده ولی هنوز از كیفیتهای لازم و كافی برخوردار نباشد.
آموزش
كاركنان آموزش دیده و با تجربه یكی از اجزاء كلیدی یك برنامه موفق و كارآ در مدیریت بحران به شمار میآید. در عوض پرسنل بی تجربه و آموزش ندیده عملیاتی ممكن است مشكلات عدیدهای برای خود و همچنین مردم ایجاد نمایند. بنابر این موضوع آموزش و نحوه ارائه دورههای كارآموزی برای پرسنل مسؤول و درگیر مدیریت بحران یكی از نیازهای اساسی در هر كشور است. تجربه بین المللی حاكی از این امر است كه كشورها باید سیاستهای خاصی در خصوص آموزشهای لازم مدیریت بحران به مورد اجراء گذارند كه اهم آنها بدین قرار است.
- كشورها باید نیازهای آموزشی مربوطه را رأساً و با توجه به خصوصیات محلی و جغرافیایی خود تعیین نموده و بر مبنای آن سیاستگذاری لازم را انجام دهند.
- استفاده از برنامههای آموزشی كشورهای دیگر و یا نمونه برداری از منابع عملی ممكن است نتایج مطلوبی در برنداشته باشد.
- برنامه آموزشهای باید هماهنگ با برنامه مدیریت بحران تنظیم شده و پشتیبانی لازم را از برنامه مزبور بعمل آورد.
- مسئوولیتهای مربوط به آموزش باید به نحو روشن و آشكار در متن سیاست ها و خط مشیهای دولت و همچنین برنامه ضد بحران تعریف و تشریح شود.
