تعریف بحران
بحران در طی زمان تاریخ مکتوب بشری همواره با انسانها بوده و نسلهای بشری همواره مجبور به تحمل بحرانها و خسارتها و صدمات ناشی از آن شده و پس از چندی نیز از مشقات آن رهایی یافته و زندگی نیز همچنان مسیر طبیعی خود را ادامه داده است. به هرحال عوامل خاصی وجود دارند که باید از نقطه نظر مدیریت بحران مورد توجه قرار گیرند.
- قطع و انفصال روند طبیعی زندگی
- آثار ناگوار انسانی مانند فوت، آسیب دیدگی و …
- آثار مخرب بر تشکیلات اجتماعی مانند انهدام و یا خسارت دیدن سیستمهای دولتی،ساختمانها،آب و برق، گاز، مخابرات
بحران حادثهای است که بطور طبیعی یا توسط بشر به صورت ناگهانی یا فزاینده به وجود آید و سختی و مشقتی را به جامعه انسانی تحمیل نماید که جهت بر طرف کردن آن نیاز به اقدامات اساسی و فوق العاده باشد.
مدیریت بحران
ساخت و ساز بی رویه انسانها در حریم گسلها و مسیر مسیلها، افزایش بیرویه جمعیت و میزان مصرف از منابع طبیعی، عدم شناخت کافی از طبیعت و رفتار واقعی آن، در بعضی از کشورها و فرهنگها عدم وجود وجدان کاری و احساس مسئولیت در طراحی و اجرای پروژهها و در نهایت عوامل خرابکار و دیگر عواملی که بدست بشر و بدون توجه به پتانسیل و خطرات بالقوه منطقهای انجام میگیرد، به تشدید بحرانها یا فجایع انسانی میافزاید. بدین دلیل است که بحرانها به عوامل بسیار زیادی از جمله عوامل طبیعی و عوامل انسانی بستگی داشته و بنابراین، ساختار و شکل پیچیدهای به خود میگیرند که مبارزه با آنها را بسیار دشوار و پیچیده مینماید.
مدیریت بحران در برگیرنده یک سری عملیات و اقدامات پیوسته و پویا بوده و بطور کلی براساس تابع کلاسیک مدیریت که شامل برنامه ریزی، سازماندهی، تشکیلات، رهبری و کنترل، استوار است. در واقع در مدیریت بحران، معمولاً چندین سازمان مختلف درگیر انجام وظایفی میشوند که باید با هماهنگی کامل نسبت به پیشگیری از بحران، کاهش آثار آن و آمادگی لازم اقدام نمایند و به نحو مطلوبی نسبت به انجام تمهیدات لازم و ضروری و نیز بهبود اوضاع بعد از بحران اقدام نمایند. لذا تعریف جامع مدیریت بحران به شحر زیر است.
مدیریت بحران علمی کاربردی است که به وسیله مشاهده سیستماتیک بحرانها و تجزیه و تحلیل آنها در جستجوی یافتن ابزاری است که از طریق آنها بتوان از بروز بحرانها پیشگیری نموده یا در صورت بروز آن در خصوص کاهش آثار آن، آمادگی لازم، امداد رسانی سریع و بهبودی اوضاع اقدام نمود.
آثار بحران در سطح ملی
آثار کلی بحران به دو صورت زیر نمایان میشود.
- ازدست رفتن دارائیهای موجود به صور مختلف
- تخصیص منابع و عزم ملی جهت بهبودی و بازسازی اوضاع و شرایط پس از وقوع بحران بجای تخصیص دادن منابع و عزم ملی جهت توسعه اقتصادیی ملی.
مدیریت عملی بحران
مدیریت عملی بحران در مجموع به بررسی منابع موجود و نیازهای واقعی اجرای مدیریت در شرایط بحرانی و در سطوح مختلف دولتها پرداخته و نظر به محدودیتهای منابع و نیز با هدف جلوگیری از تشکیلات و سازماندهی اضافی، بهترین و کار آمدترین راه حلهای ممکن را ارائه مینماید. لذا باید موارد زیر به صورت کامل مورد بررسی قرار گرفته و به صورت کامل تشریح شوند.
- احتمال وقوع بحران و خطرهای ناشی از آن
- منابع موجود
- اقدامات مورد نیازدر هر یک از بخشهای چرخه مدیریت بحران
- نیازهای سازمانی و تشکیلاتی
- کاستیهای برنامه زیری
- بررسی دقیق خطر وقوع بحران
- آموزش
از آنجا که خطر عبارتست از حادثه تهدید کنندهای که در هر لحظه میتواند به دلیل عوامل طبیعی یا غیرطبیعی (توسط بشر) بوجود آید. لذا بررسی و شناخت خطر، بصورت اساسی با بررسی دقیق شرایط محلی کشورها ارتباط داشته و معمولاً جهت انجام این گونه بررسیها، نیاز بسیار زیادی به نظرات موسسات تخصصی و مسئولین ذی صلاح، آمار و اطلاعات جمع آوری شده مربوط به بحرانهای گذشته را دارد. بررسیهای شناخت خطر بحران بطور معمول شامل مکان یابی و نقشه ریزی محلهای خطر برای هر یک از عوامل خطر ساز است. این نوع نقشهها، مکانهایی را که احتمال وقوع بحرانهای طبیعی یا ساخته بشر در آنجا وجود دارد را بطور مشخص تعیین مینماید.
تعیین میزان آسیب پذیری
پس از انجام بررسیهای شناخت خطر بحران، مهمترین اصل، انجام مطالعات و بررسیهای آسیب پذیری جمعیت، ابنیه، تأسیسات و دارائیها نسبت به بروز بحران است.
برآورد دقیق تناوب و میزان بروز خطر بحران
خطر بروز بحران دارای دو بعد تناوب و میزان است. ارزیابی احتمال وقوع خطر با توجه به اطلاعات اولیه مربوط به پراکندگی جمعیت، اهداف توسعه و نیز میزان آسیب پذیری مکانهای مختلف صورت میپذیرد و طبق آن نقشه مکانهایی که با درجه بالای بروز خطر بحران مواجه هستند، تهیه میشود.
سیاست گذاری ملی مدیریت بحران
سیاست گذاری ملی مدیریت بحران، از اهمیت و جایگاه خاصی برای مقابله با عوارض ناشی از بحرانهای مختلف درکشورها، برخوردار است، چرا که با در نظر گرفتن چنین شرایطی است که سومین امر در مدیریت بحران، قادر به انجام اقدامات و عملیات لازم و ضروری خواهند بود. سیاست گذاری ملی مدیریت بحران در حقیقت شامل تمامی سطوح مختلف تشکیلاتی و سازمانی ملی بوده و باید از عالیترین سطح تا پائینترین سطح را در برگیرد. یک سیاست ملی مدیریت بحران که به صورت کامل و به نحو مطلوبی تعریف شده باشد. باید شامل موارد زیر باشد.
- مشخص کننده نقش اساسی رهبری دولت در کلیه امور مربوط به بحران باشد.
- نشان دهنده جایگاهی برای قانونگذاری و دستورالعملهای مربوط باشد.
- مشخص کننده یک ساختار سازمانی مناسب، مطلوب و کارا با تقسیم کار اصولی و منطقی باشد.
- مشخص کننده جهت گیری خاص به منظور تخصیص و کاربرد بهینه منابع موجود در راستای مقابله با خطر بحران باشد.
- مشخص کننده توان و قدرت ملی جهت مقابله با بحران و نیز ارائه دهنده جایگاه و میزان مناسب کمکهای بین اللملی در مواقع مورد نیاز باشد.
بنابر این جهت تعریف و تشریح یک سیاست ملی کامل، موزن و متناسب، ضروری است چندین عامل اصلی مورد توجه قرار گیرد که اهم آن به شرح ذیل خواهند بود.
- تعریف دقیق خطر تهدید کننده بحران.
- شناخت کامل آثار ناشی از بحران.
- تعیین منابع موجود جهت مواجهه و مقابله با بحران.
- شناخت تشکیلات مناسب سازمانی که باید آماده پاسخگویی سریع و بهبودی اوضاع در مواقع بروز بحران باشد.
- تعریف ارتباط میان سیاست ملی مدیریت بحران با سیاستهای ملی در نظر گرفته شده در بخشهای دیگر، بخصوص رابطه بین سیاست مدیریت بحران با سیاستهای منظور شده جهت توسعه ملی و حفاظت از محیط زیست.
عناصر اصلی و کلیدی سیاست ملی مدیریت بحران
گزینههای موجود
به منظور شناخت گزینههای در دسترس به عنوان عناصر اصلی و کلیدی سیاست گذاری ملی مدیریت بحران، لازم است که چرخه مدیریت بحران مورد بررسی قرار گیرد، چرا که هر یک از بخشهای این چرخه را باید به عنوان یک عامل اساسی در سیاست گذاری ملی محسوب نمود، این گزینهها به شرح زیر هستند.
- پیشگیری از بحران
- امداد رسانی
- کاهش آثار مخرب بحران
- بهبودی
- آمادگی
- توسعه عمرانی
نیازهای اساسی جهت مقابله با بحران
نیازهای اساسی جهت رویارویی با هر بحرانی اگر چه ممکن است در اصول جزئی متفاوت باشد ولی در اصول تعریف شده زیر کاملاً مشترک است. این اصول اساسی شامل موراد زیر است.
- سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران
- برنامه ریزی
- استفاده از تخصصهای لازم
- کاربرد بهینه منابع
- آموزش
فلسفه مقابله با بحران
به طور کلی، هر بحران آثار گسترهای بر کشورها، دولتها و همچنین مردمان آن دارد. بنابر این مسؤولیت اصلی مقابله با بحران از جمله وظایف دولتها بوده و لذا دولتها مسئوولیت مستقیم تهیه نیازهای بوجود آمده در اثر بحران را همانند مسؤولیتهایی دیگر خود در زمینه فراهم نمودهاند. امکانات و شرایط توسعه ملی بردوش خواهند داشت.
اگر چه دولتها معمولاً نیاز به کمکهای همه جانبه از سوی سازمانهای غیر دولتی، بحش خصوصی و عموم مردم و در بعضی مواقع حتی کمکهای بین المللی نیز دارند ولی مسئوولیت کلی و اصل مقابله با بحران بر عهده خود دولتها قرار دارد. در واقع این تشکیلات دولتی و منابع تحت اختیار آنها است که عهده دار انجام عملیات و اقدامات ضد بحران هستند.
در مواقع بروز بحران، بخشها و ادارات مختلف دولتی و بخصوص واحدهائی که خدمات اضطراری را ارائه مینماید باید بیشتر از مواقع عادی با توجه به قرار گرفتن در شرایط دشوار نسبت به انجام امور هماهنگی با سایر واحدها و ادارات دولتی اقدام نمایند. برخی از اوقات در شرایط بحرانی نیازهایی بوجود میآید که دستگاهها و بخشهای مختلف دولتی در شرایط عادی مجبور به تأمین آنها نیست. و این گونه نیازها با توجه به آثار خاص هر بحران بروز مینماید. به همین دلایل است که جهت مقابله با بحرانها نیاز مبرمی به وجود سیستم مدیریت بحران است و همواره این حقایق را باید در مورد سیستم مدیریت بحران مد نظر قرارداد.
- سیستم مدیریت بحران هیچگاه دستگاههای دولتی را کنترل نمینماید.
- سیستم مدیریت بحران به دستگاههای دولتی نحوه انجام فعالیتهای آنها را دیکته نمینماید.
- وظیفه اصلی سیستم مدیریت بحران حصول اطمینان از وجود هماهنگی میان منابع و عملیات دستگاههای دولتی و در صورت لزوم دستگاههای غیر دولتی به منظور ارائه بهترین اقدامات ضد بحران در تمام اوقات و در مطلوبترین نحو ممکن است.
سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران
سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران دارای خصوصیات ویژهای است. شرح مختصری از سیستم تشکیلاتی مدیریت بحران و خصوصیاتی را که این سیستم شامل نمیشود ارائه میکند.
- سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران، سیستم موجود تشکیلات دولتی را مجدداً شبیه سازی و ایجاد نمینماید.
- این سیستم دستگاهها و نهادهای دولتی را تحت کنترل خود در نمیآورد.
- این سیستم خارج از منشور یا شرح خدمات تنظیم شده توسط دولت عمل نمینماید (مگر در شرایط بسیار خاص و اضطراری).بدین ترتیب سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران یک سیستم کمکی و منظم به سیستم متداول دولتی است که در راستای توانا ساختن سیستم دولتی برای ارائه هر چه بهتر خدمات مورد نیاز در مواقع بحرانی ضروری است.
ملاحظات مهم در طراحی سیستم سازمانی مدیریت بحران
ساختار سیستم سازمانی
سیستم سازمانی مدیریت بحران، سیستمی تخصصیتر یا مافوق سیستم موجود دولتی نبوده و بالعکس از منابع و امکانات و تشکیلات موجود دولتی جهت مقابله با بحران بهره میجوید. به عنوان مثال، شورای عالی مدیریت بحران لزوماً از مقامات خاصی که در امر مدیریت بحران فعالیت دارند تشکیل نمشود. بلکه به طور طبیعی این شورا از مقامات عالی رتبه دولتی همانند وزیران و همچنین نمایندگانی از سازمانهای غیر دولتی تشکیل میشود. انتخاب این مقامات بیشتر به دلیل این است که آنها در واقع مناسبترین افرادی هستند که از کم و کیف منابع موجود و همچنین کاربرد آنها در محدوده فعالیتهای بخشهای خود مطلع بوده و در ضمن با اصول مدیریت و سیستمها نیز آشنایی کافی دارند.
استفاده از ساختار تشکیلاتی دولت
سیستم تشکیلاتی و سازمانی مدیریت بحران از سیستم تشکیلات دولت چه در عرض و چه در طول به طور کامل استفاده مینماید و از سطح ملی تا سطح استانی و همچنین تا سطح شهرستان و شهر را پوشش میدهد و از آنجائی که سیستم تشکیلاتی و سازمانی دولت در اصل یک سیستم سازمانی دائمی است، بنابر این بنا نهادن سیستم سازمانی مدیریت بحران بر اساس آن کاملاً منطقی و مناسب خواهد بود. طبق تجربیات بدست آمده، ایجاد سیستم سازمانی خاص و یا مجزا از سیستم دولتی جهت مقابله با بحران تحت هیچ شرایطی مناسب نبوده است.
کاربرد منابع غیر دولتی در سیستم سازمانی مدیریت بحران
جریان منابع و امکانات غیر دولتی به سهولت قابل ادغام و هماهنگی در سیستم مدیریت بحران است. مدیریت و هماهنگی امور مربوط به منابع غیر دولتی از طریق شورای عالی مدیریت بحران و اداره مرکزی مدیریت بحران (به وسیله یک ارتباط سیستماتیک با سازمانهای غیردولتی) و گروه کنترل عملیاتی و همچنین تیم فنی مشورتی صورت میپذیرد که نمایندهای از سازمانهای غیر دولتی نیز در آنها شرکت دارند.
درگیری شهرها و روستاها
بحران در شهرها و روستاها اتفاق میافتد و در مواقعی حتی چندین شهر و روستا را به یکباره و در یک زمان تحت تأثیر آثار مخرب خود قرار میدهد. بنابراین هر سیستم سازمان مدیریت بحران باید تمامی امور مربوط به درگیری شهرها و همچنین نحوه مشارکت آنها در مواقع بحرانی را مورد توجه قرار داده و در سه بخش از فعالیتها و اقدامات مربوط به چرخه مدیریت بحران شامل بخشهای آمادگی و پاسخگوئی و امدادرسانی و بهبودی و عادی سازی شرایط و تمهیدات لازم را منظور نماید. در واقع در طراحی سیستم سازمانی مدیریت بحران و همچنین در بررسی کارآیی سیستم مورد نظر، توصیه می شود که ابتدا نیازها و تمهیدات ضروری در سطح شهر و روستا مورد توجه قرار گرفته و سپس ترتیبات لازم در سطوح بالاتر، به گونهای تنظیم شود که کلیه نیازهای مطرح شده در سطح شهر و روستا و یا به عبارتی خط مقدم (جبهه بحران) را تأمین نماید.
سیستمها و امکانات تخصصی
سیستم سازمانی مدیریت بحران ضرورتاً یک سیستم پویا بوده که تمام بخشهای چرخه اساس مدیریت بحران در آن مشارکت داشته و عملیاتی را انجام میدهند. در واقع عملکرد بخشهای مختلف چرخه اساسی بحران محدوده نسبتاً وسیعی از سیستمها و امکانات مختلف تخصصی را طلب مینماید، که شامل موارد زیر است.
- جهت گیری و هماهنگی بین امور عملیاتی مربوط به بحران
- فعالیتهای مربوط به مرکز عملیات اضطراری
- آماده سازی و فعال نمودن سیستم مدیریت بحران در زمان لازم
- محاوره و بر قراری ارتباطات
- اعلام خطر
- بررسی و تعیین میزان خسارت
- مدیریت اطلاعات
- سرویس رسانی اضطراری
بررسی نیازهای کلی سازمانی مدیریت بحران نشان دهنده این واقعیت است که تعیین و شناخت محدوده سیستمها و امکانات تخصصی مورد نیاز جهت مقابله با یک سری جریانات خاص، امر ضروری در مدیریت بحران به شمار میآید. همچنین به وضوح میتوان اظهار نمود که سیستم سازمانی موزون و کارآ، یکی از کلیدهای اساسی هر برنامه موفق مدیریت بحران محسوب میشود. نهایتاً باعث ارائه یک نتیجه نهائی یا به عبارتی یک محصول نهائی به نام (هماهنگی عملیاتی) در هنگام انجام عملیات پاسخگوئی و امدادرسانی میشود.
برنامه ریزی
برنامه ریزی جهت مقابله با بحران دارای خصوصیات زیر است.
- روش هماهنگ و روشن را جهت مقابله با بحران تعیین مینماید.
- مرجعی عمومی برای کلیه وزراتخانه، دستگاههای اجرائی و مسئوولان ذی ربط درامر مدیریت بحران ارائه نماید.
- مبنایی جهت هماهنگی در عملیات است.
- تقسیم کار و مسئوولیتها را به وضوح مشخص مینماید.
- آموزشهای مربوط به بحران را مشخص مینماید.
- چهارچوبی برای بررسی و تجدید نظر در نیازهای فعلی و آینده مدیریت بحران است.
کاربرد بهینه منابع
منابعی که جهت مقابله با بحران به کار گرفته میشوند ممکن است از بخشهای مختلف تأمین شوند که شامل موارد زیر هستند.
- وزارتخانهها و دستگاههای دولتی (بعضی اوقات شامل نیروهای مسلح نیز میشود).
- سازمانهای غیر دولتی
- افراد و گروههای مختلف اجتماع
- گروهها و مؤسسات بین المللی
به علت تنوع محلهای تأمین منابع، بدیهی است که در روند برنامه ریزی احتمال اینکه بعضی از منابع از محلهای مختلف به طور صحیح و با دقت زیاد برآوردد نشود بسیار زیاد است. از جمله میتوان برآورد دقیق منابع مربوط به گروهها و مؤسسات بین المللی اشاره نمود که در این صورت مسئوولین هدایت و هماهنگی مدیریت بحران، ممکن است، در کاربرد بهینه کل منابع، جهت انجام عملیات پاسخگوئی و امداد رسانی با مشکلاتی مواجه شوند.
مدیریت بهینه منابع در حقیقت بر چهار اصل زیر استوار است.
- وجود یک مرکز عملیات اضطراری قدرتمند
- وجود یک سیستم اطلاعاتی خوب
- گفتگو و ارتباط نزدیک و دو جانبه بین مسئوولین هدایت و هماهنگی و سازمانهای منبع
- احساس مسئولیت سازمانهای منبع در قبال وظایف عملیاتی خود با در نظر گرفتن توانایی و ظرفیتها
استفاده از تخصصهای لازم
در بخشهای مختلف مدیریت بحران، تخصصهای گوناگون و متفاوتی جهت انجام عملیات مورد نیاز است. استفاده بهینه ازکلیه تخصصهای موجود و یا مورد نیاز جهت افزایش کارآیی مدیریت بحران با توجه به ابعاد و آثار ناشی از بحران، یکی از تنگناهای اساسی در مدیریت بحران است. زیرا این احتمال وجود دارد که تخصصهای لازم در مواقع بروز بحران در سازمانهای مربوطه به حد کافی موجود نباشد یا اگر در حد مورد نیاز بوده ولی هنوز از کیفیتهای لازم و کافی برخوردار نباشد.
آموزش
کارکنان آموزش دیده و با تجربه یکی از اجزاء کلیدی یک برنامه موفق و کارآ در مدیریت بحران به شمار میآید. در عوض پرسنل بی تجربه و آموزش ندیده عملیاتی ممکن است مشکلات عدیدهای برای خود و همچنین مردم ایجاد نمایند. بنابر این موضوع آموزش و نحوه ارائه دورههای کارآموزی برای پرسنل مسؤول و درگیر مدیریت بحران یکی از نیازهای اساسی در هر کشور است. تجربه بین المللی حاکی از این امر است که کشورها باید سیاستهای خاصی در خصوص آموزشهای لازم مدیریت بحران به مورد اجراء گذارند که اهم آنها بدین قرار است.
- کشورها باید نیازهای آموزشی مربوطه را رأساً و با توجه به خصوصیات محلی و جغرافیایی خود تعیین نموده و بر مبنای آن سیاستگذاری لازم را انجام دهند.
- استفاده از برنامههای آموزشی کشورهای دیگر و یا نمونه برداری از منابع عملی ممکن است نتایج مطلوبی در برنداشته باشد.
- برنامه آموزشهای باید هماهنگ با برنامه مدیریت بحران تنظیم شده و پشتیبانی لازم را از برنامه مزبور بعمل آورد.
- مسئوولیتهای مربوط به آموزش باید به نحو روشن و آشکار در متن سیاست ها و خط مشیهای دولت و همچنین برنامه ضد بحران تعریف و تشریح شود.